JUSTICE INTERNATIONALE : RECONNAISSANCE DE LA « NATIONALITÉ » PALESTINIENNE - Par Mustapha SEHIMI

Le 11 juillet, la Cour nationale du droit d'asile (Paris) a reconnu la qualité de réfugiée à une Gazaouie, à raison de sa nationalité, du fait de craintes de persécutions israéliennes. Un arrêt qui présente de grands enjeux juridiques. Mustapha Sehimi explique le sens et la portée de cette jurisprudence.

La Cour nationale du droit d'asile (CNDA) est une juridiction administrative française spécialisée, compétente pour statuer sur les recours contre les décisions de l'OFPRA (Office français de protection des réfugiés et apatrides) en matière d'asile. Elle est placée sous le contrôle du Conseil d'État. Elle enregistre environ 50.000 recours par an et pratiquement 25 % des décisions de 1'0FPRA sont annulées. En l'espèce, elle était saisie d'un recours contre une décision de l'OFPRA rejetant la demande d'une apatride d'origine palestinienne" - qualification déjà problématique - et de son fils mineur d'être reconnus comme réfugiés. Cet Office avait admis qu'ils craignaient le conflit armé sévissant à Gaza et leur a accordé le bénéfice de la protection subsidiaire. Celle-ci est venue compléter la Convention de Genève de 1951 sur la définition du réfugié (article IA2) et se fonde sur le droit européen (directive 2011/95/ UE) transposé en droit français (CESEDA, art.1.512-1). L'Office avait refusé de leur reconnaître la qualité de réfugié sur le fondement de la Convention précitée, du fait de l'absence de craintes de persécution pour l'un des motifs "race", "religion", " opinions politiques"," nationalité", "appartenance à un groupe social", énumérés par ce texte. C'est précisément ce refus que la requérante Contestait devant la Cour, la protection subsidiaire offrant un statut moins protecteur que la qualité de réfugié.

Persécutions conventionnelles

La question soulevée par ce recours était la suivante : les Gazaouis craignent-ils des persécutions conventionnelles et non "simplement" le conflit armé sur place ? Ce qui obligeait la Cour à qualifier juridiquement les pratiques israéliennes à Gaza. Une question d'autant plus importante que les requérants ne bénéficiaient pas de la protection de l'UNRWA (United Relief and Works Agency for - Palestine Refugees in the Near East) où ils n'avaient jamais été enregistrés. Cette agence assure une protection des Nations unies aux "réfugiés de Palestine", surtout ceux qui résidant en Palestine jusqu'en 1948 où ont été chassés par la guerre ainsi qu'à leurs descendants. Ce statut entraîne, en principe et selon l'article I D de la Convention de 1951, l'exclusion de la Convention de 1951, et partant celle du bénéfice de cette dernière. La Cour juge néanmoins que l'UNRWA n'est plus en mesure d'assurer une protection effective depuis le 7 octobre 2023, la qualité de réfugié étant ce faisant ouverte à celles et à ceux qui y étaient enregistrés (CNDA, 13 septembre 2024, M. et Mme S., n° 23042541 C +).

La cour tranche

Cela dit, quelle a été la solution de la Cour ? Elle juge très explicitement "qu'en cas de retour dans la bande de Gaza où ils avaient leur résidence habituelle, la requérante et son fils mineur peuvent craindre avec raison d'être personnellement persécutés, du fait de cette nationalité", par les forces armées israéliennes qui contrôlent ce territoire. Ils sont dès lors fondés à se prévaloir de la qualité de réfugiés "(§22). Cette conclusion reprend une interprétation désormais classique de la "nationalité" comme motif de persécution ; et elle l'applique aux pratiques israéliennes à Gaza, telles que décrites depuis octobre 2023 par de nombreuses instances internationales.

Sur le premier point, comme l’explique le Haut-commissariat des Nations unies pour les Réfugiés (UNHCR, Guide des procédures, § 74e), la " nationalité", en tant que motif de persécution, ne doit pas s'entendre seulement au sens de "nationalité juridique", "citoyenneté" du lien qui unit un individu à un État". Ce terme désigne, comme le précise le droit de l'UE, "1'appartenance à un groupe soudé par son identité culturelle, ethnique ou linguistique, ses origines géographiques ou politiques communes, ou sa relation avec la population d'un autre État" (Directive 2011/95/UE, art. 10c). A noter ici que la Cour a déjà appliqué cette définition, par exemple, aux ex-Hazarast d'Afghanistan (CNDA, 5 nov. 2021, M.S., n° 20025121 C). Cette juridiction invoque l'ordonnance du 26 janvier 2024 de la Cour internationale de justice (Afrique du Sud c. Israël) pour considérer qu'il semble bien que les Palestiniens constituent un "groupe national, ethnique racial ou religieux distinct". Elle considère en l'espèce que" les requérants, apatrides palestiniens de Gaza, possèdent les caractéristiques liées à une "nationalité" au sens de l'article IA2 de la Convention de 1951 et 10 de la Directive 2011/ 95 (§ 21).

Effectivité du droit international

Sur le second point, quant à la nature de ces persécutions précisément, la Cour, sur sept longs paragraphes (§§ 14-20), expose les pratiques d'Israël à Gaza et leur qualification par la Cour internationale de justice (CIJ), 1'ONU et des ONG. Elle en déduit ce considérant: "Les Palestiniens de Gaza subissent des méthodes de guerre employées par les forces armées israéliennes qui conduisent à un nombre important de victimes et de blessés civils dont une majorité de femmes et d'enfants..." Cet arrêt a été rendu en Grande formation plus solennelle de la Cour de 9 juges alors que la procédure de droit commun se déroule à juge unique. Cette décision vient renforcer et élargir l'édifice institutionnel jurisprudentiel de protection des Palestiniens. Jusqu'à présent, la Cour octroyait aux Palestiniens originaires de Gaza et non enregistrés à l'UNRWA seulement 1a protection subsidiaire du fait du conflit y sévissant (CNDA 12 fév.2024, M.A., n°22054816 C+). S'ouvre aujourd'hui une protection conventionnelle quasi -assurée.

Le droit international fait la preuve ici de son effectivité. Il faut savoir rechercher dans les instances qui en font application plutôt que dans les pratiques des États qui ne le respectent pas. Et le nient même ...