Le gouvernement a changé de métier - Par Adnan Debbarh

À mesure que les grands investissements s’inscrivent dans le temps long de l’État, le rôle du gouvernement se transforme. Adnan Debbarh explique pourquoi moins centré sur la décision stratégique elle-même, il doit désormais convertir infrastructures et programmes en capacités économiques, compétences, innovation et emplois.

Adnan Debbarh

Le prochain gouvernement disposera d'une marge budgétaire étroite. Les grands investissements structurants, eux, continueront leur trajectoire. Barrages, infrastructures ferroviaires, équipements sportifs, programmes hydriques ou énergétiques ne sont pas remis sur la table à chaque alternance. Ils appartiennent au temps long de l'État, mobilisent des engagements pluriannuels et répondent à des orientations qui traversent les législatures.

Dans les territoires, le mouvement est plus révélateur encore. Alors que la régionalisation avancée devait élargir l'autonomie et la responsabilité des collectivités élues, les nouveaux dispositifs de développement accordent aux gouverneurs et aux walis une place déterminante dans la programmation et la coordination. Les collectivités participent à l'élaboration des priorités et à leur mise en œuvre, sans qu'un déplacement équivalent du pouvoir d'arbitrage soit toujours observable.

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Il faut en tirer une conséquence : le gouvernement a changé de métier.

Sa fonction effective s'est déplacée. Mais ce déplacement ne résulte pas seulement de la complexification de l'action publique. Une part croissante du stratégique s'inscrit dans le temps long de l'État et échappe à l'arbitrage ordinaire des alternances. Le gouvernement conserve la réglementation, la fiscalité, l'administration, des arbitrages budgétaires, la coordination des politiques publiques et l'accompagnement de l'activité économique. Son action se concentre davantage dans cet espace décisif qui sépare désormais la décision d'investir des effets que l'investissement produit réellement.

Une LGV peut être construite sans faire émerger une industrie ferroviaire. Une infrastructure énergétique peut être achevée sans créer suffisamment de fournisseurs nationaux. Une zone industrielle peut être aménagée sans provoquer la montée en gamme des entreprises qui l'entourent. Un port peut augmenter ses capacités sans densifier proportionnellement le tissu productif de son territoire.

C'est dans cet intervalle que se dessine une part croissante de la fonction gouvernementale.

L'État décide l'actif. Encore faut-il transformer cet actif en capacités : entreprises, compétences, technologies, fournisseurs, innovation, emplois, gains de productivité. Cette transformation ne relève plus principalement du béton ou du financement. Elle dépend de la qualité des articulations entre politiques publiques et entre acteurs.

Le problème est que cette fonction sollicite précisément des capacités que notre organisation institutionnelle produit difficilement.

Construire une autoroute ou un barrage obéit à une logique verticale relativement maîtrisée : l'objectif est défini, les moyens sont mobilisés, les responsabilités identifiées, la chaîne d'exécution organisée. Faire émerger un écosystème de PME compétitives autour d'un grand investissement relève d'une autre mécanique. Il faut faire coopérer ministères, administrations, établissements publics, banques, entreprises, universités, centres de formation et territoires. Aucun ne détient seul la solution. Aucun ordre administratif ne peut décréter le résultat.

Or nos élites politiques et administratives ont été historiquement socialisées dans un fonctionnement où l'initiative recherche volontiers la validation supérieure. La prudence y est souvent plus sûre que l'expérimentation. L'information, l'autorisation, la procédure et l'accès à la décision constituent des ressources que les organisations ne partagent pas spontanément.

Il serait cependant trop simple de traiter ces comportements comme de simples habitudes administratives. Les institutions ne produisent pas seulement des décisions ; elles produisent aussi les comportements adaptés à la distribution du pouvoir qu'elles organisent. Lorsque l'initiative remonte régulièrement vers le niveau supérieur, attendre peut devenir plus rationnel que décider. Lorsque l'autonomie demeure incertaine, l'apprentissage de la responsabilité peut lui-même rester incomplet.

Le problème n'est donc pas seulement celui des compétences juridiques du gouvernement. Il concerne sa capacité organisationnelle à exercer les compétences qui lui restent.

Voilà le paradoxe de sa reconversion : au moment où son espace propre devient davantage qualitatif, son efficacité dépend de comportements horizontaux que le fonctionnement institutionnel encourage peu.

On comprend alors pourquoi les appels récurrents à la « convergence des politiques publiques » produisent des résultats inégaux. La convergence ne se décrète pas. Elle suppose que des acteurs disposant de leurs propres objectifs, informations et intérêts trouvent avantage à coopérer. Tant que l'initiative expose davantage que l'attente, que partager l'information affaiblit celui qui la détient ou que la décision collective dilue la responsabilité, la verticalité se reproduit d'elle-même.

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Mais une difficulté supplémentaire apparaît. On explique volontiers la persistance de la verticalité par l'insuffisante capacité des acteurs auxquels davantage de responsabilités pourraient être confiées. L'argument mérite d'être retourné : une partie de cette capacité ne s'acquiert-elle pas précisément par l'exercice de la responsabilité ?

Une administration apprend à décider en décidant. Un élu apprend à arbitrer lorsqu'il doit réellement arbitrer. Une institution apprend à supporter les conséquences de ses choix lorsqu'elle ne peut systématiquement faire remonter la décision. Même la qualité des élites qui se portent vers une fonction dépend de ce que cette fonction permet effectivement de faire. Un pouvoir limité ne sélectionne pas nécessairement les mêmes compétences qu'une responsabilité véritable.

La question dépasse donc largement l'efficacité administrative. Elle concerne la manière dont une organisation du pouvoir peut produire, ou au contraire retarder, les capacités dont elle constate ensuite l'insuffisance.

C'est ici que le changement de métier du gouvernement prend une signification particulière. Il lui est demandé de plus en plus souvent de produire de la coordination, de la densification, de l'apprentissage et de l'initiative dans un environnement qui demeure fortement structuré par la remontée de la décision. Il doit obtenir des résultats qui supposent davantage d'autonomie des acteurs alors que les mécanismes qui permettraient à cette autonomie de s'éprouver et de s'apprendre restent incomplets.

On touche ici à ce qui pourrait être le vrai chantier de la prochaine législature : non pas une énième réforme administrative, mais un changement de logiciel dans la manière de conduire l'action publique.

Il ne s'agit pas de remplacer un modèle par un autre, ni d'opposer l'horizontalité à la verticalité. L'État a besoin des deux. Mais le nouveau métier du gouvernement exige de savoir passer de l'une à l'autre : piloter verticalement ce qui doit l'être et animer horizontalement ce qui ne peut être décrété. Or ce second registre, celui de l'animation, de l'incitation et de la coordination, est précisément celui où nos pratiques sont les moins rodées.

Car animer ne signifie pas contrôler. Cela suppose d'accepter que les résultats ne soient pas entièrement prévisibles, que l'expérimentation comporte des risques d'échec, que l'information partagée puisse échapper à la hiérarchie. C'est un exercice inconfortable pour des organisations qui ont longtemps valorisé la maîtrise, la prévisibilité et la centralisation.

Le gouvernement devra donc apprendre un métier qu'on ne lui a pas enseigné : non plus seulement commander, mais permettre ; non plus seulement valider, mais faire coopérer ; non plus seulement détenir l'information, mais la faire circuler.

C'est là, probablement, que se jouera l'essentiel de son efficacité.

Le pouvoir de décision ne lui appartient plus entièrement. Mais le pouvoir de faire coopérer, d'inciter, de densifier et d'accompagner, lui, est encore largement à sa portée. Encore faut-il qu'il accepte d'exercer ce pouvoir autrement.

Et que les administrations, les établissements publics et les territoires acceptent, de leur côté, d'entrer dans ce nouveau jeu. Car le changement de métier du gouvernement ne peut réussir que s'il s'accompagne d'un changement de posture de l'ensemble des acteurs publics.

C'est une affaire de méthode, de culture et, peut-être, de confiance.

*Adnan Debbarh enseigne les Relations Internationales et la Géopolitique à l'ISCAE.