La marge budgétaire : le secret le mieux gardé des programmes électoraux - Par Adnan Debbarh

À l’approche des élections, Adnan Debbarh invite à déplacer le débat des promesses vers les moyens réels de les financer. Derrière les centaines de milliards du budget de l’État, une grande partie des dépenses est déjà contrainte par les salaires, la dette, le fonctionnement administratif et les investissements pluriannuels. Selon son estimation, le prochain gouvernement ne disposerait véritablement que d’une marge d’arbitrage de 6 à 7 %, soit environ 30 milliards de dirhams. Une contrainte qui oblige les partis à préciser non seulement ce qu’ils veulent accomplir, mais surtout les choix budgétaires qu’ils entendent assumer.

Adnan Debbarh

Le 23 septembre au soir, les vainqueurs des élections pourront célébrer. Ils auront gagné des sièges, peut-être une majorité, éventuellement la possibilité de former un gouvernement. Ils n'auront pas gagné une page blanche. Ils hériteront d'un État en mouvement, d'engagements déjà pris, de dépenses largement contraintes et de grands investissements dont plusieurs traverseront leur législature.

C'est sans doute l'un des non-dits les plus importants de la campagne qui s'annonce.

Alors que les partis préparent leurs programmes et additionnent les engagements, la circulaire du Chef du gouvernement relative à la préparation du Projet de loi de finances 2027 dessine déjà le cadre dans lequel le prochain exécutif devra évoluer. L'action publique s'inscrit dans des trajectoires engagées : infrastructures, souveraineté hydrique, transition énergétique, protection sociale, programmes territoriaux. Plusieurs de ces politiques regardent 2030, parfois au-delà. La législature, elle, durera cinq ans.

Lire aussi : Un million d'emplois : qui a vraiment les clés ? – Par Adnan Debbarh

Le futur gouvernement entrera donc dans une histoire financière commencée avant lui et qui se poursuivra après lui. Cela ne signifie évidemment pas qu'il ne gouvernera pas. Cela signifie qu'il faut cesser de confondre le budget de l'État avec la marge budgétaire du gouvernement.

La distinction change beaucoup de choses.

La Loi de finances 2025, à titre d’illustration, permet d'en prendre la mesure. Le budget général porte sur près de 494 milliards de dirhams. Mais cette masse impressionnante ne constitue évidemment pas une cagnotte disponible au lendemain des élections.

La masse salariale de la fonction publique représente environ 180 milliards de dirhams. Le fonctionnement courant des administrations en absorbe plus de 80 milliards. Les charges communes approchent 48 milliards. Les remboursements et restitutions fiscales près de 10 milliards. Les seuls intérêts de la dette dépassent 45 milliards, tandis que son amortissement mobilise plus de 62 milliards dans le financement du Trésor.

À cela s'ajoute une réalité moins souvent évoquée dans les programmes électoraux : l'investissement public possède son propre temps. Barrages, infrastructures ferroviaires, équipements sanitaires, programmes hydriques, énergétiques ou territoriaux ne recommencent pas à zéro à chaque alternance. Ils ont été programmés, engagés, parfois contractualisés et leur réalisation s'étale sur plusieurs exercices.

On peut toujours objecter qu'un gouvernement dispose juridiquement de capacités de réallocation. C'est exact. Mais imaginons concrètement le prochain exécutif annonçant qu'il remet en cause une ligne LGV déjà engagée, suspend un grand stade ou interrompt un programme hydrique structurant afin de financer son programme électoral. La distinction entre possibilité budgétaire formelle et marge politique effective apparaîtrait immédiatement.

C'est précisément cette dernière qu'il faut regarder.

Une fois prises en compte les dépenses rigides, les obligations financières, le fonctionnement de l'État et la continuité des investissements pluriannuels, l'ordre de grandeur de la marge véritablement arbitrable peut être estimé autour de 6 à 7 % du budget général, soit quelque 30 milliards de dirhams.

Trente milliards : environ trois milliards de dollars. Trois mois d’importations énergétiques.

Le chiffre n'est pas négligeable. Mais il remet à leur juste dimension les centaines de milliards que les programmes électoraux mobilisent parfois implicitement. Il rappelle surtout une évidence oubliée : le prochain gouvernement ne disposera pas de l'ensemble du budget pour financer ses priorités nouvelles. Il disposera d'une marge.

Ce constat touche directement à la qualité du débat démocratique.

Plus nous laissons croire qu'une élection remet l'ensemble des ressources publiques à la disposition du vainqueur, plus nous organisons par avance la déception. Celui qui promet pourra toujours dire, cinq ans plus tard, qu'il a hérité de contraintes qu'il n'avait pas choisies.

Celui qui lui succédera expliquera qu'une partie de ses propres marges a été consommée par les engagements antérieurs. Et chacun aura, au moins partiellement, raison.

Le problème n'est donc pas que les programmes électoraux existent. Ils sont indispensables.

Le problème est qu'ils continuent trop souvent à se présenter comme des catalogues d'intentions, alors qu'ils devraient être d'abord des doctrines d'arbitrage.

La première question à poser à un parti ne devrait donc plus être seulement : « Combien coûtera votre programme ? » Elle devrait devenir : « Sur quoi pourrez-vous réellement arbitrer ? »

Un parti qui promet un million d'emplois, de nouvelles prestations sociales, des baisses d'impôts ou des investissements supplémentaires devrait commencer par expliquer comment ses priorités entreront dans cette marge. Veut-il accroître les recettes ? Élargir l'assiette fiscale ? Réallouer certaines dépenses ? Recourir davantage à l'endettement ? Ou compte-t-il obtenir davantage de croissance à partir des ressources déjà mobilisées ?

Ce sont des choix politiques véritables. Et ils mériteraient davantage de place dans la campagne que l'addition d'objectifs dont les conditions de réalisation restent rarement explicitées.

Car 6,5 % n'est pas zéro.

Une trentaine de milliards de dirhams représente encore une capacité d'action importante. Mais précisément parce qu'elle est limitée, elle oblige à choisir. Aucun gouvernement ne peut sérieusement prétendre être prioritaire partout lorsque sa capacité d'arbitrage supplémentaire est aussi contrainte.

C'est peut-être ici que devrait commencer le programme électoral : non par l'énumération de tout ce que le pays devrait accomplir, mais par l'identification de quelques transformations sur lesquelles le gouvernement considère disposer à la fois des compétences, des instruments et des ressources nécessaires pour obtenir un résultat mesurable.

La question du million d'emplois prend alors un autre relief. Il ne suffit plus de discuter le chiffre. Il faut demander quelle combinaison d'instruments permettra de l'approcher et quelle part de ces instruments dépend effectivement du gouvernement.

Cela conduirait également à une règle démocratique assez simple : ne tenir le gouvernement responsable que de ce qu'il peut réellement décider, mais le tenir pleinement responsable de ce qu'il décide effectivement.

La distinction mérite d'être faite dans les deux sens.

Un gouvernement ne devrait pas être jugé comme s'il disposait librement de l'ensemble des moyens de l'État. Mais il ne devrait pas davantage pouvoir abriter ses propres insuffisances derrière les contraintes du système. S'il dispose d'une marge de 6 à 7 %, la question devient alors redoutablement concrète : qu'entend-il en faire ?

Voilà un débat électoral qui commencerait à devenir intéressant.

Non plus seulement confronter des promesses, mais cartographier le pouvoir réel : ce qui est déjà engagé, ce qui relève du temps long de l'État, ce que le gouvernement peut négocier et, surtout, ce qui dépend véritablement de son arbitrage.

La démocratie ne suppose pas une page blanche tous les cinq ans. Elle suppose en revanche que celui qui demande les suffrages dise clairement sur quelle partie de la page il pourra écrire.

Et qu'il accepte, cinq ans plus tard, d'être jugé sur ce qu'il y aura écrit.

*Adnan Debbarh enseigne les Relations Internationales et la Géopolitique à l’ISCAE.