Immédiatement après la mise en place, sur Instruction Royale du « Fonds spécial pour la gestion des effets du tremblement de terre ayant touché le Royaume du Maroc », s’est posée la question de savoir si ce fonds ne fait pas double emploi avec la couverture assurantielle créée par loi n° 110-14 du 25 août 2016 instituant un régime de couverture des conséquences d'événements catastrophiques, complétant et modifiant la loi n° 17-99 portant Code des assurances. 

En vérité, ce qui est visé par cette polémique c’est tout particulièrement le « Fonds de solidarité contre les évènements catastrophiques » (1) (FSEC), instituée justement pour indemniser les victimes des catastrophes naturelles ou considérées comme telles. Ce fonds n’a jamais été mis à contribution depuis son entrée en activité le 1er janvier 2022.

Motivations ayant justifiés la mise en place du Fonds spécial pour la gestion des effets du tremblement de terre dit d’Al Haouz

Il faut d’emblée relever une différence de taille en ce qui concerne le fondement juridique, la vocation, les objectifs, le champ d’application, ainsi que le domaine d’intervention.

Contrairement au FSEC prévu par le Code des assurances (que nous appellerons par commodité fonds assurantiel), le Fonds spécial récemment mis en place et ayant donné lieu à l’ouverture du compte bancaire 126, est un « compte spécial du Trésor » qui est une composante du budget de l’Etat abritant des charges publiques visant la satisfaction d’un intérêt général, loin de toute logique assurantielle ayant intrinsèquement un caractère marchand. D’où la sollicitation Royale ordonnant la mise à contribution pour concourir à la gestion de cette catastrophe d’une ampleur inédite et ce, à travers des deniers publics.

En effet, ce Fonds a été institué par le décret n° 2-23-811 du 10 septembre 2023 en vue de prendre des mesures urgentes qui, après l’approbation par le Conseil de Gouvernement réuni le 10 septembre 2022, doit être présenté à la ratification du Parlement dans le cadre de la loi de finances pour l’année budgétaire 2024, conformément à l’article 70 de la Constitution et en application de l’article 26 de la loi organique n° 130-13 relative aux lois de finances.  

Ce compte, qui reçoit actuellement les contributions volontaires de solidarité des citoyens et des organismes privés et publics, servira à financer, outre les dépenses pour la réhabilitation et la reconstruction des logement détruites au niveau des zones sinistrées, et celles destinées à la prise en charge des personnes en situation difficile, notamment les orphelins et les personnes vulnérables, mais également, et c’est là où se situe la différence avec le FSEC :

• les dépenses liées à la prise en charge immédiate des personnes sans abri, notamment en ce qui concerne le logement, la nourriture et l’ensemble des besoins de base ;

• les dépenses relatives à l’incitation des acteurs économiques à la reprise immédiate des activités au niveau des zones concernées ;

• les dépenses relatives à la constitution de réserves et stocks de première nécessité au niveau de chaque région du Royaume pour parer à tout type de catastrophe ;

• les autres dépenses relatives à la gestion des effets du tremblement de terre.

Régime de couverture assurantielle 

La loi 110-14 a mis en place un régime mixte d’indemnisation des victimes d’évènements catastrophiques, combinant à la fois un système assurantiel et un système allocataire :

- le système assurantiel couvre les personnes ayant souscrit un contrat d’assurance, en ce sens que la garantie y afférente est intégrée obligatoirement dans les différents contrats d’assurances ;

- le système allocataire au profit des personnes physiques ne disposant d’aucune couverture assurantielle, couverts par le Fonds de Solidarité contre les Événements Catastrophiques (FSEC), basé sur la solidarité et ne faisant aucunement appel aux mécanismes assurantiels.

La loi n° 110-14 considère comme événement catastrophique « tout fait générateur de dommages directs survenus au Maroc, ayant pour origine déterminante l'action d'intensité anormale d'un agent naturel ou l'action violente de l'Homme ».

L'action d'intensité anormale constitue un événement catastrophique dès lors que :

- le fait générateur présente par sa survenance, la condition de soudaineté ou d'imprévisibilité. Lorsque le fait est prévisible, les mesures habituelles prises ne peuvent empêcher sa survenance ou être prises ;

- ses effets dévastateurs sont d'une intensité grave pour la collectivité.

En vertu du décret n° 2-18-785 du 29 avril 2019 pris pour l'application de la loi n° 110-14, les agents naturels pouvant constituer un événement catastrophique sont :

• les crues ;

• les inondations y compris le ruissellement, le débordement des cours d'eau, la remontée de la nappe phréatique, la rupture de barrages causée par un phénomène naturel, les coulées de boue ;

• les tremblements de terre ;

• les tsunamis.

Lire aussi : Dossier : pourquoi le Fonds de Solidarité contre les Événements Catastrophiques n’a pas (encore) été actionné 

Déclaration de survenance 

La déclaration de la survenance de l'évènement catastrophique est établie, après avis de la Commission de suivi (2) des évènements catastrophiques, par un arrêté du Chef du Gouvernement à publier au BO dans un délai n’excédant pas 3 mois à compter de la date de la survenance. La commission de suivi est saisie afin de donner son avis sur le caractère catastrophique de l'événement.

L’arrêté du Chef du Gouvernement précise, notamment, les zones sinistrées, la datation et la durée de l'évènement catastrophique objet de la déclaration de survenance.

La publication de l'arrêté a pour effet exclusif de déclencher :

• l'opération d'inscription des victimes sur le registre de recensement tenu par les services du Ministère de l’Intérieur ;

• la mise en œuvre de la garantie contre les conséquences d'évènements catastrophiques ;

• le processus d'octroi des indemnités par le Fonds de solidarité contre les évènements catastrophiques.

Les victimes d'un événement catastrophique sont inscrites sur le registre de recensement des victimes d'événements catastrophiques dans un délai qui ne peut excéder 90 jours à compter de la date de publication de l'arrêté du Chef du Gouvernement.

Le modèle du registre de recensement des victimes et les modalités d'inscription ont été fixés par l’arrêté du Ministre de l'Intérieur n° 900-19 du 30 avril 2019 en vertu duquel l'inscription des victimes s'effectue, sous la supervision des représentants de l'autorité locale, au niveau des bureaux dédiés ou via un portail électronique.

Le Ministère de l'Intérieur fixe la liste et adresses des bureaux d'inscription immédiatement après publication de l'arrêté du Chef du Gouvernement.

L'inscription des victimes est effectuée dans un délai n'excédant pas 90 jours à compter de la date de publication de l'arrêté du Chef du Gouvernement. Elle est faite par la victime, l’un de ses ayants droit ou toute autre personne ayant une relation avec la victime.

Outre le récépissé d’inscription, le déclarant se fait délivrer le guide relatif à la procédure de demande d'indemnisation. 

Le registre comprend :

• Les coordonnées relatives au lieu d’inscription

• Les données personnelles relatives à la victime

• Les coordonnées du déclarant

• Les dommages corporels 

• Les dommages à la résidence

Conditions et modalités de recours au FSEC

Les victimes d'un évènement catastrophique sont indemnisées dans les limites et suivant les bases de calcul et la procédure fixées en vertu des textes législatives et réglementaires en vigueur.

Les victimes sont éligibles aux indemnités accordées par le FSEC uniquement lorsqu'elles ne sont pas couvertes par une police d’assurance. Il s’agit :

- des personnes ayant subi un préjudice corporel occasionné directement par l'évènement catastrophique, y compris les personnes prenant part aux actions de secours, de sauvetage et de sécurisation liés à cet évènement, ou leurs ayants droit, en cas de décès ou de disparition ;

- des membres d'un ménage dont la résidence principale est rendue inhabitable. Sont également éligibles, les personnes non-membres dudit ménage lorsque leurs conjoints et/ou leurs enfants à charge en sont membres.

Est considérée comme non couverte, la personne ne disposant d'aucune couverture ou bénéficiant d'une couverture lui conférant une indemnité inférieure à celle qu'elle aurait pu obtenir du Fonds de solidarité si elle n'avait aucune couverture. Dans ce dernier cas, l'indemnité vient en déduction du montant auquel la personne peut prétendre auprès du Fonds.

L'indemnisation concerne la compensation :

• de l'incapacité physique permanente de la victime ;

• de la perte de ressources subie par les ayants droit de la victime du fait de son décès ou de sa disparition.

L'indemnisation de la victime est calculée sur la base du capital de référence en vigueur, fixé par le dahir portant loi n° 1-84-177 du 6 moharrem 1405 (2 octobre 1984) relatif à l'indemnisation des victimes des accidents causés par des véhicules terrestres à moteur.

Néanmoins, le montant de l'indemnité due à la victime ou à ses ayants droit ne peut excéder 70% des montants calculés sur la base des dispositions du dahir précité.

Par ailleurs, l'indemnité pour perte de résidence principale (propriétaire) ou pour privation de jouissance (locataire) est octroyée, lorsque le caractère inhabitable de ladite résidence est établi par le comité d'expertise. Elle est accordée au propriétaire de ladite résidence, membre du ménage occupant ladite résidence. Elle est également accordée au propriétaire non membre du ménage lorsque son ou ses conjoints et/ou ses enfants à charge sont membres dudit ménage. Concernant l'indemnité pour privation de jouissance, elle est accordée au locataire dans les mêmes conditions.

L'indemnité pour perte de la résidence principale comprend :

• le montant de l'indemnité pour privation de jouissance ;

• le montant de l'indemnité pour la réhabilitation des locaux calculé selon la formule : 

I = Minimum (D, 70% x A, B)

I : montant de l'indemnité pour la réhabilitation de la résidence principale ;

D : valeur des dommages occasionnés à la résidence principale telle qu'elle est évaluée par le comité d'expertise ;

A : coût de reconstruction à neuf d'une partie ou de la totalité de la résidence principale ;

B : montant fixé par l'administration après avis de l'ACAPS qui ne peut être inférieur à 250.000,00 DH.

Le montant de l'indemnité calculé selon cette formule peut être réduit en appliquant un taux de réduction, fixé par l'administration après avis de l'ACAPS. Lequel taux est fixé en tenant compte de la capacité financière du Fonds. 

S’agissant de l'indemnité pour privation de jouissance, elle est fixée à trois (3) fois la valeur locative mensuelle. Elle est fixée à six( 6) fois la valeur locative mensuelle. Les valeurs minima et maxima de la valeur locative mensuelle sont fixées respectivement à 1.000,00 DH et 4.000,00 DH.

En somme, le montant de l'indemnité définitive devant être allouée à la victime ou à ses ayants droit est obtenu en appliquant à l'indemnité, le taux de 70%. Toutefois, le Ministère des Finances peut fixer sur avis conforme de l'ACAPS, un taux inférieur compte tenu de la capacité financière du Fonds de solidarité.

Conditions de sollicitation de l'indemnisation du FSEC

Pour prétendre au bénéfice des indemnités octroyées par le FSEC, la victime doit :

• introduire une demande écrite établie, selon le modèle fixé par voie réglementaire, par lettre recommandée avec accusé de réception adressée directement audit Fonds ou déposée, contre récépissé à son siège (CNRA-Rabat).

• être inscrite au registre de recensement.

En attendant de statuer définitivement sur le dossier d'indemnisation et lorsque la demande d'indemnisation est jugée recevable, une avance sur indemnité peut être accordée aux victimes. Les modalités de détermination et d'attribution de l'avance sont fixées en fonction, notamment, de la gravité des dommages occasionnés par l'événement catastrophique et des circonstances d'urgence et de précarité entraînées par ledit événement.

Il importe de signaler que la demande en paiement des indemnités allouées par le FSEC se prescrit par 2 ans à compter de la date de publication de l'arrêté du Chef du Gouvernement.

Vers une complémentarité entre le FSEC et le Fonds spécial

Si les besoins urgents et futurs pour une gestion efficace des effets du tremblement de terre d’Al Haouz dépassent largement les ressources disponibles ou mobilisables dans l’immédiat par le fonds assurantiel, dont le montant ne dépasse pas les 1,2 milliards de dirhams d’après les informations recueillies auprès du secteur des assurances, rien n’interdit de mettre à contribution ledit fonds. 

Selon les experts du domaine, ce montant peut monter à 2 ou 3 fois ses capacités en fonction de l’ingénierie de réassurance adoptée.

Les modalités de son intervention, nous dit-on, sont en cours d’examen conjointement entre les autorités gouvernementales concernées, les compagnies d’assurances et la CNRA gestionnaire du fonds.

Faut-il le préciser, le FSEC ne prend en charge ni les infrastructures publiques (routes, ponts, hôpitaux, écoles, installation électriques et hydrauliques, etc) ni les besoins urgents pour venir en aide aux sinistrés.

D’après nos sources, le FSEC est actuellement en train d’évaluer les dommages couverts avec le réassureur principal de la couverture, en l’occurrence AXA assurance, 

A ce titre, les ressources du fonds peuvent soit venir s’ajouter aux dotations publiques versées au profit des victimes, soit tout simplement consisté en un versement d’un montant forfaitaire au compte spécial crée par l’Etat à cet effet.

L’arrêté du Chef du Gouvernement qui serait en instance d’adoption pourra déterminer les modalités d’application de l’option choisie. Pour ce faire le Gouvernement dispose d’un délai de 3 mois à compter du 8 septembre 2023, date de la survenance du séisme dévastateurs d’Al Haouz. Ce délai est nécessaire pour prendre en considération les conséquences des répliques encore ressenties à l’heure actuelle ainsi que pour une évaluation exhaustive et précise des dégâts couverts.

Néanmoins, la question qui reste posée est de savoir quelles sont les mesures qui seront prises par le Gouvernement pour plus de convergence des politiques publiques en déterminant le sort à réserver à des instruments budgétaires ayant le même objet, à l’instar du compte spécial du Trésor désigné « Fonds de lutte contre les effets des catastrophes naturelles », crée par la loi de finances 2009 et doté au titre de l’année 2023 d’un budget de 400 millions de dirhams, dont l’ordonnateur est le Ministère de l’Intérieur. 

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(1) Rôle du FSEC

Le Fonds a été institué sous la forme juridique d’organisme de droit public géré actuellement par la CNRA, relevant de la CDG et ce, en vertu d’une convention de gestion déléguée signée le 28 juillet 2022. Outre, les modalités de gestion, cette convention définie les conditions opérationnelles d’indemnisation des victimes pour préjudice corporel ou leurs ayant-droits.  

Le Fonds a pour rôle de :

• indemniser les victimes dépourvues de couverture d’assurance ;

• accorder aux entreprises d'assurances et de réassurance des prêts au titre des opérations d'assurance relatives à la garantie contre les conséquences d'évènements catastrophiques et des opérations d'acceptation en réassurance des risques couverts dans le cadre de ladite garantie.

• contribuer à la garantie accordée par l'Etat ;

• formuler des propositions et les communiquer à l'administration en vue d'améliorer le régime ;

• établir les données statistiques et financières relatives aux conséquences des événements catastrophiques ;

• réaliser ou faire réaliser toute étude qu'il juge nécessaire.

Le Fonds est administré par un conseil d'administration présidé par le Chef du gouvernement ou le Ministère des Finances. Il comprend :

• 5 représentants de l'administration ;

• 1 représentant de l'ACAPS ;

• 2 représentants des entreprises d'assurances et de réassurance agréées, désignés par le Chef du Gouvernement, pour une durée de 5 ans, sur proposition de la Fédération marocaine des sociétés d'assurances et de réassurance.

La dernière réunion de ce conseil (3ème depuis sa mise en place) a été tenue le 22 juillet 2022 sous la présidence de la Ministre de l’Economie et des Finances.

Outre la possibilité d’émettre des emprunts avec la garantie de l’Etat, le Fonds est financé essentiellement par le produit des taxes parafiscales instituées à son profit (3).

Une dotation budgétaire initiale lui a été accordée par l’Etat dont le montant, tel qu’inscrit dans la loi de finances 2020, se chiffre à 300 millions de dirhams.

(2) Missions de la Commission de suivi des évènements catastrophiques

Cette Commission, dont la première réunion s’est tenue le 19 octobre 2022 sous la présidence du Ministre de l’Intérieur, a pour mission le suivi de la mise en œuvre du régime. Elle est chargée de :

• collecter les informations utiles auprès des administrations, des services de l'Etat, des collectivités territoriales et des autres organismes publics ou privés ;

• diligenter toute étude sur les circonstances et la portée de l’événement catastrophique ;

• donner au gouvernement un avis sur le caractère catastrophique de l'événement ;

• assister le Fonds de solidarité contre les événements catastrophiques dans l'évaluation des dommages subis par les victimes ;

• proposer toutes mesures visant l'amélioration du régime.

La Commission bénéficie d'un droit d'accès sur les lieux de l'événement et du concours des autorités locales et nationales.

Elle peut notamment se faire communiquer toutes les informations et renseignements qu'elle estime nécessaires. A ce titre, elle peut consulter à tout moment le registre de recensement. Elle est composée :

• de représentants de l'administration ;

• de membres choisis pour leur compétence dans les domaines liés aux événements catastrophiques et/ou à l'évaluation des dommages qui en résultent.

Le président de la Commission de suivi est désigné parmi les membres représentant l'administration. Les membres quant à eux sont désignés pour une durée de 4 ans renouvelable. Elle constitue parmi ses membres, un Comité d'expertise chargé de :

• fournir à la Commission une évaluation globale préliminaire des dommages occasionnés aux constructions ;

• donner son avis sur l'état des résidences endommagées ;

• évaluer le dommage occasionné à chaque résidence rendue inhabitable ;

• évaluer le coût de reconstruction à neuf d'une partie ou de la totalité de chaque résidence rendue inhabitable ;

• évaluer la valeur locative de chaque résidence rendue inhabitable.

Le Comité d'expertise peut effectuer pour le compte des entreprises d'assurances et de réassurance des expertises afin d'évaluer les dommages subis par les victimes couvertes au titre des contrats d'assurance comportant une garantie contre les conséquences d'événements catastrophiques.

 (3) Institution de la taxe parafiscale de solidarité contre les événements catastrophiques 

Le décret n° 2-19-244 du 30 septembre 2019 a institué au profit du FSEC une taxe parafiscale dénommée " Taxe de solidarité contre les événements catastrophiques ". 

Sont soumis à cette taxe parafiscale, les personnes assujetties à la taxe sur les contrats d'assurances relatifs aux opérations :

• d'assurances des navires et des véhicules fluviaux et maritimes ;

• d'assurances contre les risques du crédit ;

• d'assurances des véhicules terrestres à moteur ;

• d'assurances des aéronefs ;

• d'assistance ;

• d'assurances contre les risques d'accidents corporels non compris dans ceux qui sont mentionnés précédemment et contre les risques d'invalidité et de maladie ;

• d'assurances contre l'incendie et les éléments naturels ;

• d'assurances contre les risques de responsabilité civile ;

• d'assurances contre les dégâts causés par la grêle ;

• d'assurances contre les risques de la mortalité du bétail.

Il convient de souligner que sont exclues de l’assujettissement à la taxe :

• les contrats d'assurances sur la vie ou de rentes viagères souscrits par des personnes n'ayant au Maroc ni domicile ni résidence habituelle ;

• les contrats d’assurances couvrant les accidents de travail ;

• les autres contrats, dans la mesure où le risque se trouve situé à l'étranger ou se rapporte à un établissement industriel, commercial ou agricole situé à l'étranger.

Le taux de la taxe est fixé à 1% des primes, surprimes ou cotisations versées au titre des contrats d'assurances. Elle doit être acquittée par :

• les entreprises d'assurances et de réassurance ou les intermédiaires d'assurances ;

• les intermédiaires d'assurances pour les contrats souscrits par leur entremise auprès d'entreprises étrangères qui pratiquent des opérations d'assurances non assurables au Maroc ;

• les assurés dans tous les autres cas.