Le partage des ministères n'est pas le partage du pouvoir – Par Adnan Debbarh

Derrière la répartition des portefeuilles du gouvernement El Mansouri, une autre géographie du pouvoir se dessine : celle des ressources, des dépendances et des capacités d’arbitrage. Adnan Debbarh examine cette architecture et ses conséquences sur l’action publique, l’autorité de la Cheffe du gouvernement et la responsabilité des partis devant les citoyens.

Adnan Debbarh

Un gouvernement de coalition se reconnaît d'abord à la distribution des portefeuilles. Quatre partis, des négociations, des ambitions, des arbitrages. Chacun compte ses ministres, mesure ses gains et explique à ses militants pourquoi il a obtenu davantage qu'il n'a concédé. L'exercice est familier. Il masque pourtant une question autrement importante : la répartition des ministères correspond-elle à une répartition des capacités de décision ?

La composition du gouvernement El Mansouri offre un terrain d'observation particulièrement instructif. Derrière le partage des responsabilités se dessinent deux architectures. L'une, administrative, cherche à rapprocher des compétences pour améliorer l'action publique. L'autre, politique, organise les positions respectives des partis, leurs dépendances et leurs capacités d'arbitrage. Les deux ne se confondent pas. Et c'est précisément dans leur articulation que se révèle une partie de la rationalité du pouvoir.

Des pôles pour mieux agir

La nouvelle équipe présente plusieurs regroupements qui peuvent répondre à une logique d'efficacité. Le rapprochement de l'Industrie, du Commerce, de l'Investissement et de l'Inclusion économique en fournit l'exemple le plus visible. Il existe une rationalité à réunir la production, l'investissement et les débouchés commerciaux sous une même autorité.

Mais cette cohérence administrative ne doit pas être confondue avec une capacité complète de transformation économique.

Une industrie compétitive dépend aussi du financement, de l'énergie, de la formation, de la recherche, de l'eau et des infrastructures. Regrouper certaines compétences ne supprime pas les interdépendances avec celles qui demeurent ailleurs.

On peut ainsi élargir le périmètre d'un ministère sans changer les mécanismes qui gouvernent ses relations avec les autres.

C'est un paradoxe de notre organisation publique : confrontée à des problèmes de coordination horizontale, elle tend à rechercher des solutions par concentration verticale. On rapproche les administrations sous une même autorité plutôt que de transformer les règles qui leur permettraient de coopérer.

Cette méthode peut produire des gains réels. Elle ne garantit pas que les décisions deviennent plus rapides, les responsabilités plus lisibles ou les résultats meilleurs.

Quatre partis, quatre configurations

La lecture politique fait apparaître une autre logique.

L'Istiqlal dispose d'un ensemble de compétences économiques présentant une certaine continuité : équipement, industrie, investissement, commerce extérieur, économie solidaire, artisanat, transport et logistique. Cette distribution peut faciliter l'articulation entre infrastructures, production et accès aux marchés.

Elle suggère une attention aux complémentarités nécessaires à la conduite d'une politique économique. Mais cette chaîne reste incomplète. Les Finances, l'Agriculture, l'Énergie et plusieurs instruments de formation et de recherche relèvent d'autres responsabilités.

Le parti peut donc conduire une partie importante de l'action productive sans maîtriser l'ensemble des conditions qui en déterminent les résultats.

Le PAM présente une configuration différente. Il détient la Chefferie du gouvernement, les Finances et plusieurs portefeuilles importants, notamment la Justice, l'Agriculture, l'Aménagement du territoire et l'Enseignement supérieur.

Ces responsabilités ne constituent pas un pôle sectoriel homogène. Mais leur distribution ne relève pas nécessairement d'une simple dispersion. Le PAM occupe des positions dans plusieurs centres où se préparent, se financent ou s'encadrent les politiques publiques.

Là où certains partenaires disposent de compétences permettant de conduire des politiques sectorielles, le PAM détient également des instruments susceptibles d'en conditionner l'exercice. Cette présence transversale dessine une architecture de contrôle, distincte de la conduite directe des politiques.

Le contrôle ne suppose pas nécessairement des instructions explicites. Il peut résulter de la distribution même des compétences, des ressources et des instruments d'arbitrage. Les acteurs connaissent leur périmètre, anticipent les contraintes et adaptent leurs décisions en conséquence.

L'USFP et le PPS présentent encore d'autres configurations, où les responsabilités sont davantage dispersées et parfois imbriquées.

Le PPS dirige l'Éducation nationale, mais le préscolaire et la formation professionnelle sont confiés à des ministres délégués issus d'autres formations. Administrativement réunies, ces fonctions demeurent politiquement partagées. L'USFP, de son côté, détient l'Emploi et le Dialogue social sans disposer directement du levier de la formation professionnelle.

Ces configurations ne rendent pas la coopération impossible. Elles la rendent indispensable. Mais elles soulèvent une question : lorsqu'une politique échoue, qui peut être tenu responsable des arbitrages qui l'ont conditionnée ?

Une dispersion qui change d'adresse

Il faut dire ce que cette architecture a d'inédit, au-delà de sa seule mécanique.

Le Maroc n'a jamais eu besoin d'inventer la dispersion du pouvoir. Il l'a pratiquée avec constance, entre un centre qui arbitre et un gouvernement qui exécute dans un périmètre toujours recalculé. Ce qui semble être nouveau ici, c'est que cette même logique s'installe à l'intérieur même d'un gouvernement élu, entre les partis qui le composent. Elle ne s'exerce plus seulement sur l'exécutif depuis l'extérieur. Elle s'exerce entre alliés, au sein de la coalition qui vient de recevoir mandat de gouverner.

Ce déplacement n'est pas un détail d'organigramme. Il signifie qu'un parti peut désormais occuper, à l'intérieur même de la majorité, une position comparable à celle que le système a toujours réservée à ce qui précède et dépasse les gouvernements. La comparaison a ses limites : le pouvoir dispose d'une légitimité constitutionnelle et religieuse que le PAM n'a pas. Mais la technique, elle, est la même. Et c'est cette technique qui pourrait s'exercer entre partenaires d'une même coalition.

La nouveauté de ce gouvernement n'est donc pas seulement d'être dirigé, pour la première fois, par une femme. Elle est de montrer qu'une même technique de pouvoir peut désormais opérer à deux étages superposés : celui du système sur le gouvernement et celui d'un parti de gouvernement sur ses propres partenaires.

La responsabilité sans tous les leviers

C'est ici que les deux architectures se rencontrent.

Un ministre peut être chargé de développer une filière industrielle sans disposer des arbitrages financiers correspondants. Un autre peut répondre des résultats d'une politique éducative alors que certaines de ses composantes relèvent politiquement d'autres formations.

La responsabilité ministérielle existe. Mais les moyens d'action et les capacités d'arbitrage ne sont pas nécessairement distribués dans les mêmes proportions.

Cette situation peut être parfaitement rationnelle du point de vue de la stabilité d'une coalition. Elle permet d'associer plusieurs partis à l'exercice du gouvernement, de préserver des équilibres et d'organiser des interdépendances.

Elle pose cependant un problème du point de vue de l'efficacité et de la reddition des comptes.

Car la question décisive n'est pas seulement de savoir qui détient un ministère. Elle est de savoir qui peut débloquer une décision, modifier une procédure, engager une ressource ou résoudre un conflit entre administrations.

La fonction de Cheffe du gouvernement est structurellement exposée à cette contradiction. Sa responsabilité constitutionnelle est de diriger et de coordonner l'action gouvernementale. Mais une coalition où l'un des partenaires détient à la fois la Chefferie et des leviers transversaux sur les trois autres ne laisse pas seulement un problème de coordination à résoudre. Elle laisse une question d'autorité réelle à trancher, chaque fois qu'un arbitrage opposera le parti de la Cheffe du gouvernement à l'un de ses alliés.

Diriger une coalition où l'on est soi-même l'un des pôles de pouvoir qu'il faudrait arbitrer n'est pas une fonction de coordination ordinaire. C'est exercer une autorité sur ses propres intérêts, ce qu'aucune fonction n'a jamais rendu simple.

Si chaque désaccord doit remonter jusqu'à elle, la coordination devient une succession d'arbitrages verticaux où la question de l'impartialité se pose à chaque fois. L'enjeu n'est donc pas seulement l'étendue de son autorité, mais sa capacité, dès les premiers mois, à démontrer qu'elle peut arbitrer contre son propre camp aussi bien que contre ses partenaires. À défaut, la fonction resterait, dans les faits, plus nominale que réelle.

Une rationalité à deux étages

On aurait tort d'opposer mécaniquement recherche d'efficacité et préservation du contrôle.

Un système de gouvernement peut rechercher des ministres performants, des administrations mieux organisées et des politiques sectorielles plus efficaces, tout en conservant une forte maîtrise des arbitrages déterminants.

Les deux objectifs peuvent coexister.

La question devient alors celle de la frontière entre l'autonomie nécessaire à l'action et le contrôle jugé nécessaire à la cohérence d'ensemble.

Si cette frontière demeure implicite, les ministres sont exposés à une contradiction : ils doivent produire des résultats sans toujours disposer de la capacité de modifier les conditions de leur production.

Cette contradiction n'exige aucune mauvaise volonté particulière. Les acteurs peuvent s'y adapter rationnellement, apprendre les limites de leur périmètre et privilégier les décisions qui ne remettent pas en cause les circuits établis.

L'architecture finit alors par produire les comportements qui assurent sa propre reproduction.

Qui répondra des résultats ?

La nouvelle coalition sera jugée sur l'emploi, les services publics, le pouvoir d'achat et les capacités économiques qu'elle aura contribué à développer.

Mais avant de juger les résultats, encore faut-il pouvoir identifier les décisions, et savoir si celle qui les préside aura pu réellement les arbitrer ou seulement les présider.

Le gouvernement El Mansouri dispose d'une occasion : démontrer que ses regroupements ministériels ne servent pas seulement à redistribuer les portefeuilles, mais à organiser une coopération effective entre administrations et entre partenaires politiques.

Le test ne sera pas le nombre de comités créés, ni la multiplication des annonces de convergence. Il sera la capacité à résoudre les interdépendances sans renvoyer systématiquement les arbitrages vers les mêmes centres de décision et la capacité de la Cheffe du gouvernement à trancher, le cas échéant, contre le parti qui l'a portée au pouvoir.

Le projet de loi de finances 2027 et la déclaration de politique générale fourniront deux premières occasions de vérifier cette distribution des capacités. Le premier montrera où se situent les arbitrages budgétaires ; la seconde dira, peut-être, comment le gouvernement entend organiser ses responsabilités.

Une coalition peut partager les responsabilités sans partager également les moyens de les exercer. Elle peut même améliorer l'exécution des politiques tout en laissant inchangée la distribution des pouvoirs qui les conditionnent.

C'est pourquoi le partage des ministères ne suffit pas à établir celui du pouvoir.

Et c'est pourquoi la question que les citoyens devraient pouvoir poser à chaque parti n'est pas seulement : qu'avez-vous promis ? Mais : qu'aviez-vous réellement les moyens de décider et qu'en avez-vous fait, y compris lorsqu'il fallait le décider contre vous-mêmes ?

*Adnan Debbarh enseigne les Relations internationales et la Géopolitique à l'ISCAE.