Territorialité et pouvoir : le Maroc à l’heure des recompositions profondes entre héritage et projection – Par Abdelhamid Jmahri

Dans cette chronique Abdelhamid Jmahri se penche sur la régionalisation et l’autonomie, pour en ressortir un territoire marocain qui apparaît comme un espace en recomposition permanente, marqué par une conscience historique singulière, des frontières en débat et une gestion articulée entre centralité et pluralité territoriale. Il en déduit qu’entre limites opérationnelles et ambition stratégique, la régionalisation et le projet d’autonomie au Sahara redessinent les équilibres territoriaux du Maroc dans une perpétuelle et ancestrale recomposition fondée sur l’unité de la souveraineté et la pluralité des modes de gouvernance.

Abdelhamid Jmahri

Le territoire constitue le troisième pilier de l’entité nationale, aux côtés du système politique et du peuple. Il est aussi l’espace où s’exercent la politique et l’autorité. D’emblée, on peut affirmer que le territoire national est confronté à deux défis fondamentaux et structurants : la régionalisation et l’autonomie.

 Pour y faire face, il faudrait auparavant s’interroger sur la conception  marocaine du territoire pour savoir si elle a été aussi évidente que nous pourrions le croire ?

Une conscience territoriale façonnée par l’histoire

La réponse nous conduit à interroger le rapport du Maroc, à la fois en tant qu’individus et en tant qu’État, à son territoire. Pour le Marocain, la patrie est vaste, à la mesure des cieux et de la terre. Ses frontières, jusqu’à aujourd’hui, ne sont pas définitivement tracées avec la précision que connaissent d’autres nations. Certaines demeurent en discussion dans les couloirs des Nations unies, notamment la question du Sahara ; d’autres ont laissé place à la notion de confins plutôt que de frontières, c’est le cas à l’est ; d’autres encore restent sous l’effet du fait colonial, à l’image de Sebta, Melillia et des îles jaafarines. Ainsi, le territoire marocain apparaît comme étendu, à la fois dans ses dimensions géographiques et dans les représentations affectives qui lui sont associées.

Il ne s’agit pas d’une simple description abstraite. Plusieurs situations de « stress territorial », souvent accompagnées d’un malaise social, se sont développées en lien avec ces zones problématiques : les événements du Rif et de Jerrada à proximité de la frontière orientale, les crises migratoires et les activités de contrebande aux abords de Sebta et Melilia, ainsi que les défis socio-économiques posés au niveau du territoire national dans le Sud, inscrits dans une dynamique internationale.

Une unité territoriale en construction permanente

L’indépendance territoriale a toujours été indissociable de l’unité, et ne s’est jamais limitée à la simple levée de la tutelle coloniale. La construction du territoire national demeure un processus en cours, et le moment national lui-même reste ouvert. Dès lors, la patrie, dans notre conception, dépasse son territoire physique, et les véritables frontières ne coïncident pas nécessairement avec celles reconnues ou admises.

Jusqu’à aujourd’hui, nous continuons à construire l’unité du territoire tout en consolidant sa pluralité, notamment à travers la régionalisation. Le Maroc a ainsi entamé la gestion territoriale avant même d’en avoir achevé l’unification. Une partie de la politique territoriale s’est mise en place avant 1975. L’histoire du processus de régionalisation a connu deux étapes majeures : d’abord, l’affirmation d’un intérêt pour la région entre 1967 et 1970 ; ensuite, la mise en place du premier découpage régional en 1971, qui a constitué la première pierre du système d’administration régionale, avec une division du Royaume en sept régions, avant la Marche verte dont le mot d’ordre central était l’unité territoriale.

Feu le Roi Hassan II soulignait, le 17 juin 1975, lors de l’ouverture des travaux du Conseil supérieur de la Promotion nationale et de la Planification, que « la récupération du Sahara est, sur les plans stratégique, politique et affectif, plus déterminante que l’obtention de l’indépendance ». Dans ce même discours, il appelait à « conférer à la planification une dimension régionale », affirmant sa conviction que «  depuis Rabat, ni les ministres, ni les techniciens, ni les experts ne pouvaient saisir pleinement les besoins réels du pays ». Cette vision s’est aujourd’hui imposée comme une évidence dans la culture politique nationale.

Centralité et périphérie : une lecture historique de la gestion territoriale

Dans la défense du territoire national, les instruments historiques du Maroc se sont appuyés sur deux configurations dans la relation entre le pouvoir central et le territoire : le « bled siba » et le « bled makhzen ». Il convient de rappeler que l’existence du « bled siba » ne signifiait nullement une séparation territoriale ni une rupture entre l’État central et les espaces périphériques. Elle traduisait plutôt une modalité particulière de relation entre les autorités locales et le pouvoir central, sans exercice continu de l’autorité, cependant que le territoire restait un, soumis à une même souveraineté.

Cette configuration a servi de fondement à la défense de l’unité nationale : l’unité du pays pouvait admettre une certaine autonomie dans l’exercice du pouvoir en dehors du centre, tout en maintenant l’unicité du territoire et de la souveraineté. Il ne s’agit pas là d’un simple fait historique relégué aux archives, mais d’un principe dont les prolongements se retrouvent encore aujourd’hui dans un mode dual de gestion du territoire national :

La « voie royale », ou « voie du miracle » comme l’ont qualifiée certaines publications officielles et études, s’est matérialisée notamment à travers le port Tanger Med, considéré comme le levier principal du territoire choisi(élu). Cette approche constitue un point de convergence entre différentes ingénieries de gouvernance. Un mode que développe l’ouvrage de Mohamed Tozy, « L’imaginaire politique de l’État à l’ère néolibérale : tisser le temps politique au Maroc ».

À côté de cette voie, subsiste une « voie ordinaire », celle de la gestion territoriale de l’État, qui s’est construite progressivement au fil des décennies. L’idée d’un Maroc à deux vitesses, évoquée dans un discours royal récent, reflète en réalité l’existence de deux territoires et de deux modes distincts de gestion et de gouvernance : deux manières d’administrer l’espace, mais aussi deux formes d’exercice de la souveraineté, de l’autorité et de leur mise en œuvre.

La régionalisation : un choix stratégique assumé

La maturation du projet de régionalisation s’inscrit dans celle des transformations ayant affecté la conduite de l’État et de la société, notamment à partir de 1998-1999 avec les politiques d’aménagement du territoire, puis avec l’accession au Trône de Mohammed VI. C’est sous son impulsion que l’adhésion à la régionalisation s’est véritablement affirmée.

Dans la vision royale, la régionalisation a dépassé son cadre technique ou administratif pour devenir un véritable changement dans la nature même de l’État. Cette évolution s’est traduite par plusieurs moments décisifs.

Le 4 janvier 2010 marque une étape clé, lorsque le Souverain a appelé à une « consultation populaire » sur la régionalisation. Cette démarche a inauguré une méthode qui deviendra une référence pour le traitement des grandes questions stratégiques telles que la cohésion sociale, le statut de la famille, les langues, la relecture de l’histoire, la réconciliation avec le passé, l’autonomie, la Constitution et la construction de l’État. L’objectif est alors de promouvoir une compréhension approfondie de la régionalisation, entendue comme un levier de modernisation des structures de l’État et de développement intégré.

Le discours du 20 août 2010 constitue une autre étape majeure. Le Roi y présente la régionalisation comme le point de départ d’un processus long et exigeant, fondé sur une charte de déconcentration reposant sur le transfert effectif des compétences ainsi que des ressources humaines et financières aux régions. Le principe est clair : il ne peut y avoir de régionalisation dans un cadre centralisé.

La réforme constitutionnelle de 2011, amorcée par le discours du 9 mars et consacrée par l’adoption de la nouvelle Constitution le 1er juillet, a ensuite donné une base juridique avancée à cette orientation.

Enfin, la mise en œuvre concrète de la régionalisation intervient avec les élections régionales de septembre 2015, marquant le lancement de cette expérience fondatrice. Toutefois, une partie des élites a perçu ces élections comme une simple étape transitoire, ou «  de rattrapage » destinée à produire des élites intermédiaires, situées entre les collectivités locales et le Parlement, à la fois territoriales et partiellement législatives.

Bilan de la régionalisation : acquis et limites

Dans son état actuel, la régionalisation présente des insuffisances que l’on peut qualifier de « biais originels ». Il s’agit notamment d’une régionalisation administrative et territoriale qui ne correspond pas pleinement aux réalités culturelles et ethniques, à l’exception relative de certaines régions comme le Sahara ou le Souss. De même, la dimension culturelle demeure le point faible majeur, tant dans la conception que dans la mise en œuvre du modèle régional. À titre d’exemple, la culture n’est mentionnée qu’une seule fois dans la loi organique relative aux régions n°111.14.

Par ailleurs, la prégnance du facteur sécuritaire et des équilibres dictés par des considérations économiques, politiques, ethniques et sociales demeure forte. L’observation des dynamiques territoriales permet de constater l’empreinte persistante de ces contraintes.

La régionalisation apparaît également comme une réforme impulsée par le centre. L’État centralisé, de tradition jacobine, en assure la supervision, à la différence de pays comme l’Espagne ou l’Italie, où les entités territoriales se sont constituées historiquement avant la formation de l’État-nation. Cette situation a engendré des disparités préexistantes, auxquelles s’ajoutent des inégalités internes propres à chaque région.

Le lancement du processus s’est par ailleurs opéré sans disposer d’un capital humain pleinement à la hauteur des enjeux territoriaux. Le déficit de compétences, conjugué à une légitimité démocratique parfois limitée, a entravé la capacité de mobilisation autour du projet régional.

Pour pallier ces insuffisances, le recours à la nomination administrative s’est renforcé. À cela s’ajoute la question du financement, caractérisée par des ressources instables et insuffisantes. À titre d’exemple, certaines taxes relèvent davantage d’une logique de redistribution que de collecte effective.

Des avancées institutionnelles notables

Malgré ces limites, plusieurs acquis significatifs peuvent être relevés. Il s’agit notamment de l’élection directe des membres des conseils régionaux, du renforcement des prérogatives du président de région en tant qu’ordonnateur , de la mise en place de mécanismes de gouvernance, du développement de la contractualisation entre l’État et les régions, ainsi que de la création d’outils financiers tels que le Fonds de mise à niveau sociale et le Fonds de solidarité interrégionale. S’y ajoutent également les agences régionales d’exécution des projets.

Deux observations essentielles permettent d’apprécier l’état actuel de la régionalisation : Dysfonctionnements dans la contractualisation et lenteur de la déconcentration

S’agissant des contrats entre l’État et les régions, notamment en matière de programmation et de financement, le rapport annuel soumis au Roi Mohammed VI a mis en évidence « la faible performance des contrats-programmes entre l’État et les régions (2020-2022), le taux de réalisation des projets n’ayant pas dépassé 9 % à avril 2024 ». Le rapport souligne également « l’absence d’une planification fondée sur des capacités effectives de réalisation, ainsi que le recours à une approche quantitative du suivi au détriment de l’évaluation qualitative de l’impact ».

Par ailleurs, la déconcentration administrative connaît un ralentissement notable. Le rapport de la Cour des comptes du Maroc pour la période 2024-2025 révèle la lenteur du transfert des compétences des administrations centrales vers les services déconcentrés dans le cadre de la régionalisation avancée. À octobre 2024, ce transfert n’avait atteint que 38 %, soit 19 compétences sur un total de 50. Le rapport met en lumière des insuffisances en matière de coordination ainsi qu’un caractère sélectif dans le transfert des compétences, ce qui entrave la mise en œuvre effective du développement régional.

À cela s’ajoute un niveau encore limité de mise à niveau territoriale, en dépit de l’existence d’une cohérence politique apparente entre le gouvernement et les régions. Cette situation pose la question de l’adhésion réelle des élites en charge de la gestion centrale, notamment au sein des ministères, à la philosophie de la régionalisation.

Autonomie : de la gouvernance territoriale au gouvernement territorial

L’autonomie, en tant que projet territorial profond, touche à l’ensemble des dimensions de la vie nationale. Elle ne relève ni d’un mécanisme d’alternance politique ni d’une concurrence de légitimités. Elle doit être appréhendée comme une reconfiguration du rôle de l’administration centrale, non pas dans une logique de séparation ou d’indépendance, mais dans celle d’un gouvernement autonome inscrit dans l’unité nationale.

Dans cette perspective, le Souverain lui-même n’a pas exclu une mobilité du centre au sein de l’État marocain. Il l’a souligné dans son discours à l’occasion du 44e anniversaire de la Marche verte en 2019, affirmant que « la Marche verte a permis au Maroc de recouvrer ses provinces du Sud, et depuis lors, la carte du Royaume a changé. Nous n’avons pas pleinement intégré que Rabat se trouve désormais à l’extrême nord, tandis qu’Agadir constitue le véritable centre du pays ».

Il convient également de souligner la continuité entre la vision exprimée par feu le Roi Hassan II lors de l’ouverture du Conseil supérieur de la planification en 1975 et celle portée aujourd’hui par Mohammed VI.

Le Maroc semble ainsi s’orienter vers la coexistence de deux systèmes territoriaux : la régionalisation et l’autonomie. Cette configuration peut être résumée par l’équation suivante : une seule souveraineté nationale, une seule monarchie, mais deux régimes territoriaux.

Au regard des avancées réalisées, notamment dans les provinces du Sud devenues un modèle en matière de développement, et des perspectives liées à la dynamique de développement, à l’intégration continentale et aux implications de la souveraineté économique en partenariat international, auxquelles s’ajoute le nouveau plafond politique du territoire national dans le Sud, le Maroc pourrait évoluer vers un modèle à trois vitesses.