Les entreprises publiques et le budget de l'État au Maroc : un lien à rationaliser - Par Hamid Fayou

Avec plus de 270 entreprises et établissements publics, le portefeuille public marocain représente un acteur central de l’investissement national et du financement des infrastructures. Dans cette tribune, Hamid Fayou* analyse les relations financières entre ces entités et le budget de l’État, en soulignant les défis de gouvernance, de performance et de soutenabilité budgétaire qui accompagnent la réforme du secteur public marchand.

Par Hamid Fayou*

Le secteur des entreprises et établissements publics (EEP) constitue l'un des piliers structurants de l'économie marocaine. Avec plus de 270 entités opérant dans des secteurs aussi variés que l'énergie, le transport, l'eau, l'habitat, l'agriculture ou encore la finance, ce portefeuille public représente une part considérable de l'investissement national et de l'emploi formel. Les EEP réalisent en moyenne plus de 30 % de l'investissement global du pays, ce qui témoigne de leur rôle de locomotive dans le financement des infrastructures et des services essentiels. Cependant, cette omniprésence de l'État dans le tissu économique s'accompagne d'une hétérogénéité profonde : certaines entités affichent des performances financières solides et contribuent positivement aux recettes du Trésor, tandis que d'autres accumulent des déficits chroniques et dépendent structurellement des dotations budgétaires annuelles. Cette dualité soulève une question fondamentale : dans quelle mesure le portefeuille public marocain est-il géré de manière cohérente avec les impératifs de soutenabilité des finances de l'État ?

La relation financière entre l'État et les EEP se caractérise par l'importance des flux qui circulent dans les deux sens, mais avec un solde net fréquemment défavorable au budget public. Chaque année, l'État transfère aux EEP des dotations en capital, des subventions d'exploitation et des avances de trésorerie dont le montant global dépasse régulièrement les 40 milliards de dirhams. En contrepartie, les EEP les plus rentables  reversent des dividendes et des impôts qui contribuent aux recettes ordinaires du budget général. Néanmoins, ce tableau d'ensemble masque une réalité préoccupante : une fraction significative des transferts de l'État vers les EEP n'est pas compensée par des retours équivalents en termes de performance ou de création de valeur. À cela s'ajoutent les garanties accordées par l'État sur la dette contractée par certaines entités publiques, qui constituent des passifs contingents susceptibles de peser lourdement sur les finances publiques en cas de défaillance. Cette situation révèle l'urgence d'un cadre de gestion plus rigoureux et plus transparent.

L'un des maux les plus profonds qui affectent la relation entre les EEP et le budget de l'État réside dans la fragmentation de la gouvernance publique. En l'absence d'un actionnaire stratégique unifié et pleinement opérationnel, les EEP sont soumises à une multiplicité de tutelles ministérielles dont les logiques sectorielles divergent souvent des objectifs de performance financière et d'efficience économique. Cette architecture de gouvernance éclatée nuit à la cohérence des décisions de gestion, favorise les nominations politiques au détriment de la méritocratie, et affaiblit la capacité de l'État à exercer un contrôle effectif sur ses participations. Par ailleurs, les mécanismes de reddition des comptes restent insuffisamment développés : les rapports annuels sur les EEP manquent souvent de profondeur analytique, les audits de performance sont irréguliers, et les recommandations formulées par les instances de contrôle ne sont que partiellement suivies d'effet. Cette opacité entretient un environnement propice aux dérapages financiers et à la dilution des responsabilités managériales.

Au-delà de la gouvernance, c'est la logique même des transferts financiers de l'État vers les EEP qui mérite d'être questionnée. Dans de nombreux cas, les dotations budgétaires sont allouées de manière récurrente et quasi automatique, sans être suffisamment adossées à des objectifs de résultats précis, mesurables et contraignants. L'absence de contrats-programmes systématiquement conclus et rigoureusement évalués entre l'État et ses entités publiques prive le mécanisme de financement de toute logique incitative. Les EEP déficitaires ne sont pas suffisamment exposées à une pression à l'efficience, ce qui favorise la dérive des coûts, le maintien de sureffectifs et la perpétuation de modèles économiques obsolètes. Ce phénomène est aggravé par le fait que certaines grandes entités bénéficient d'une garantie implicite de l'État qui les incite à prendre des risques excessifs en matière d'endettement, sachant que le Trésor interviendra en dernier ressort. Il en résulte un aléa moral aux conséquences potentiellement graves pour la soutenabilité budgétaire du pays.

Conscientes de ces dysfonctionnements, les autorités marocaines ont engagé depuis plusieurs années un processus de réforme du secteur public marchand. La loi n°82-20 relative à la réforme des EEP, adoptée en 2021, a constitué une avancée institutionnelle significative en créant l'Agence Nationale de Gestion Stratégique des Participations de l'État (ANGSPE), chargée d'exercer les attributions d'actionnaire stratégique de l'État dans les EEP non soumises à des règles spécifiques. Cette réforme vise à rationaliser le portefeuille public, à mutualiser les ressources, à améliorer la gouvernance des entités et à clarifier la distinction entre mission de service public et activité commerciale. Des opérations de fusion, de liquidation d'entités déficitaires et de désengagement sélectif ont également été initiées. Cependant, la mise en œuvre de cette réforme se heurte à des obstacles substantiels : lenteur des procédures administratives, résistances des corps constitués, difficulté à définir des critères objectifs de stratégicité pour les participations de l'État, et persistance de logiques rentières au sein de certaines entités. Le bilan, à mi-parcours, reste donc contrasté.

Pour aller au-delà des réformes engagées et construire une relation financière véritablement saine entre les EEP et le budget de l'État, plusieurs leviers d'action méritent d'être activés de manière coordonnée. En premier lieu, il est impératif de généraliser et de renforcer les contrats de performance entre l'État et ses entités publiques, en y intégrant des indicateurs financiers et non financiers opposables, assortis de mécanismes de sanction et d'incitation crédibles. En deuxième lieu, la consolidation du rôle de l'ANGSPE comme actionnaire stratégique actif dans une comptabilité patrimoniale exhaustive de l'État, afin de disposer d'une vision complète et sincère de la situation financière publique. Enfin, une évaluation quinquennale systématique du portefeuille permettrait de redéfinir en continu le périmètre des participations publiques en fonction des priorités stratégiques nationales et des réalités du marché.

La rationalisation des relations financières entre les entreprises publiques et le budget de l'État représente bien plus qu'un enjeu technique de gestion : elle conditionne la crédibilité même des finances publiques marocaines et la capacité de l'État à mobiliser les ressources nécessaires au financement de ses ambitions sociales, infrastructurelles et économiques. Dans un contexte marqué par les pressions budgétaires liées à la généralisation de la protection sociale, aux besoins de reconstruction post-séisme et aux exigences de la transition énergétique, l'État ne peut plus se permettre de maintenir un portefeuille public sous-performant financer à fonds perdus. La transformation des EEP en véritables leviers de développement  suppose une volonté politique ferme de rompre avec des logiques d'assistanat institutionnel profondément enracinées, et d'imposer à l'ensemble des entités publiques les mêmes exigences de performance, de transparence et de redevabilité que celles attendues du secteur privé.

*Docteur en   économie et membre adhérent du Centre africain pour la recherche et les études stratégiques.