Le gouvernement El Mansouri et la constitution

L’adoption du projet de loi de finances 2027 avant l’investiture parlementaire du gouvernement El Mansouri soulève la question des pouvoirs d’un cabinet nommé mais non encore investi. Mustapha Sehimi revient sur le respect du calendrier budgétaire entre continuité de l’État et limites des affaires courantes, une séquence qui met à l’épreuve l’articulation des exigences constitutionnelles et des choix politiques.

Par Mustapha SEHIMI

Professeur de droit (UMV Rabat), Politologue

Le nouveau cabinet de Fatima-Ezzohra El Mansouri a donc été investi, conformément aux dispositions de l'article 88 de la Constitution, par la Chambre des représentants le 22 octobre courant avec 204 voix contre 127, soit 6 voix de plus que la majorité absolue. C'est le chiffre le plus juste par rapport à ses prédécesseurs (Akhannouch, 213; El Othmani 208; et Benkirane, 218). La majorité est, rappelons-le, formée du PAM (97), du PI (65), de l'USFP (26) et du PPS (22), soit un total de 210. Un agenda bien serré pratiquement à propos de ce vote quatre semaines seulement après sa nomination à la différence des trois précédents cabinets (50 jours pour Abdalilah Benkirane, 40 jours pour Saâd Eddine El Othmani et 33 jours pour Aziz Akhanrouch). Le problème qui s'est posé dans certains réseaux sociaux et analystes était de savoir comment devait s'organiser l'agenda gouvernemental. Ce gouvernement pouvait-il exposer le projet de loi de finances 2026 et le faire valider par le Roi, président du Conseil des ministres, le 17 octobre, alors qu'il n'avait pas encore bénéficié d'un vote d'investiture par la Chambre des représentants ? L'interrogation est d'abord de nature politique. En bonne logique, il aurait sans doute fallu inverser le calendrier et prioriser le vote d'investiture avant le dépôt du projet de loi de finances 2027. Ce texte devait en effet traduire en termes opérationnels l'inflexion annoncée et attendue des politiques publiques pour la prochaine année.

Le nouveau cabinet a opté pour une autre approche : celle de l'application stricte de la loi organique des finances (n° 130-13 du 2 juin 2015) laquelle dispose que "le projet de loi de finances est déposé sur le bureau de la Chambre des représentants au plus tard le 20 octobre de l'année en cours" - art.48). Et c'est précisément sur la base de cet agenda qu'il a organisé non sans précipitation d'ailleurs - et en amont- le calendrier précité. L'on comprend le souci de respect normatif que peut invoquer l'exécutif. Mais au regard de cette exigence, il existe une entre option offerte par la Conseil constitutionnel dans une décision (No 15/955 en date du 4 mars 2015) à propos de la conformité à la Constitution du projet de loi organique No 065-13 relatif à l'organisation et à la conduite des travaux du gouvernement...".

Affaires courantes

Le Maroc a connu une situation particulière entre le 29 septembre et le 22 octobre : celle d'un cabinet sortant jusqu'au vote d'investiture de la nouvelle Cheffe de gouvernement, Fatima-Ezzohra El Mansouri. Du point de vue de la pratique institutionnelle marocaine et étrangère - l'on parle ‘’d'expédition d'affaires courantes" qui est une notion jurisprudentielle. L'exécutif de Aziz Akhannouch n'a pas démissionné ; il est resté en place pour assurer le fonctionnement normal de l'État au nom de la continuité, jusqu'à la nomination du nouveau gouvernement. Il faut en effet éviter toute vacance du pouvoir et précisément garantir la continuité de l'État et des services publics. L'article 37 de la loi organique précitée définit ainsi l'expédition des affaires courantes : adoption des décrets, des arrêtés et des décisions administratives nécessaires, prise des mesures urgentes requises pour garantir la continuité des services de l'État et de ses institutions, maintien du fonctionnement régulier des services publics.

Ce périmètre exclut d'autres mesures susceptibles d'engager le futur gouvernement (approbation des projets de loi et des décrets réglementaires, nomination aux hautes fonctions ou aux fonctions supérieures, toute décision politique ou stratégique majeure...). Le cabinet Akhannouch était ainsi astreint d'assurer le strict nécessaire pour que l'État fonctionne, mais rien de plus afin de ne pas lier les mains du futur exécutif. Qu'en est-il maintenant de la période allant de la nomination du gouvernement le 16 octobre jusqu'à son investiture parlementaire le 22 octobre ? En particulier, pouvait-il faire adopter en Conseil de gouvernement puis en Conseil de ministres le samedi 17 octobre, le projet de loi de finances 2027 alors qu'il était seulement nommé mais pas investi pour pouvoir exercer la plénitude de ses attributions ? Dans ce cas de figure, le gouvernement El Mansouri, non encore investi rappelons-le, était-il fondé à se baser sur la notion d'affaires courantes pour faire adopter par le Conseil des ministres présidé par le Roi "les orientations générales du projet de loi de finances " pour 2027 ? Voire. C'est qu'en effet ce texte est de première importance dans la définition et la mise en œuvre des politiques publiques de l'État dont 1'exécution est confiée au gouvernement. Si donc la référence aux "affaires courantes " est irrecevable et implaidable, qu'en est-il de la notion de "nécessité" entourant la gestion des affaires courantes ? Le Conseil constitutionnel dans sa décision (No 955/15 du 4 mars 2015) a pris position pour valider la "nécessité" en se fondant sur deux principes liés entre eux d'ailleurs. Il a ainsi considéré que dans la situation d'un gouvernement transitoire démissionnaire, sortant et, par extension pourrait-on dire, entrant - tel celui de Fatima-Ezzohra El Mansouri – pouvait être invoquée la nécessité parce que justifiant l'action. Il y avait là le principe constitutionnel de la continuité de l'État et des services publics : obligation donc pour ce cabinet nommé de prendre des textes réglementaires et des décisions urgentes indispensables pour éviter toute paralysie des institutions administratives et économiques du Royaume.

La nécessité comme justification ?

Mais cet argument ne vaut pas pour un projet de loi de finances : tant s'en faut. L'on peut même objecter que cette nécessité justifiant l'action ne pouvait profiter qu'au gouvernement sortant. Mais il y a plus. Référence est faite à la nécessité qui précisément limite l'action. C'est que cette notion de "nécessité" permet aussi d'être une barrière : elle cantonne strictement le périmètre de l'action du gouvernement qu'il soit d'ailleurs bien démissionnaire, sortant ou entrant.

Le cabinet El Mansouri était nommé. A ce titre, il ne pouvait pas utiliser cette période transitoire avant son investiture pour saisir le Conseil des ministres et faire adopter un texte aussi important que le projet de loi de finances 2027. Ce texte était-il une "affaire courante et urgente" ? Le Conseil constitutionnel dans sa décision de 2015 laisse entendre de manière implicite que cela dépend des circonstances. L'option du non respect de cet agenda était-elle envisageable ? Pas vraiment. D'abord, aucune sanction de quelque nature que ce soit ne pouvait valablement être prise tant devant la juridiction administrative que devant la haute juridiction constitutionnelle : aucun texte pertinent ne permet une telle procédure de saisine. Ensuite, l'on aurait respecté un principe de logique et de cohérence politique : un vote d'investiture puis le dépôt du projet de loi de finances devant le Parlement après le 20 octobre. Tel n'a pas été le cas en l'espèce. Ce qui s'est apparenté à une sorte de fébrilité politique. A cet égard, le regretté Roi Hassan II aimait à rappeler ce vieil adage : "Le réel tient le juridique en l'état..."