Le gouvernement dans son vrai périmètre – Par Adnan Debbarh

Quinze ans après l’entrée en vigueur de la Constitution de 2011, Adnan Debbarh interroge l’écart entre la responsabilité politique attribuée au gouvernement et le pouvoir qu’il exerce réellement. Entre stratégies de long terme, arbitrages partagés, institutions non directement issues de la majorité parlementaire et marges de manœuvre gouvernementales, il plaide pour une cartographie claire des centres de décision.

Adnan Debbarh

La Constitution de 2011 avait voulu clarifier les choses. Elle affirme dès son article premier le principe de corrélation entre responsabilité et reddition des comptes. Elle organise une chaîne qui paraît limpide.

L'article 88 prévoit que le Chef du gouvernement présente devant le Parlement un programme couvrant les différents domaines de l'activité nationale. Le gouvernement obtient la confiance de la Chambre des représentants sur ce programme. L'article 89 lui confie l'exercice du pouvoir exécutif et la mise en œuvre de ce programme. L'article 101 prévoit enfin la présentation d'un bilan d'étape et une séance annuelle d'évaluation des politiques publiques.

Programme, investiture, action, bilan. La chaîne est claire.

Pourtant, quinze ans plus tard, une question s'impose : cette architecture fonctionne-t-elle encore comme prévu ?

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Dans la pratique, une partie croissante des décisions stratégiques s'inscrit dans des trajectoires qui dépassent l'alternance. Des investissements structurants sont engagés pour plusieurs législatures. Des stratégies nationales traversent les gouvernements. Des institutions et des centres d'arbitrage, qui ne procèdent pas directement de la majorité parlementaire, pèsent sur les grandes orientations du pays.

Le gouvernement qui arrive aux affaires ne découvre donc pas un espace vide. Il entre dans une trajectoire.

Ce décalage entre le texte constitutionnel et la pratique institutionnelle est le cœur du problème de l'imputabilité démocratique.

Car la chaîne de responsabilité prévue par la Constitution : programme, action, bilan, ne fonctionne politiquement que si l'on peut établir ce que le gouvernement pouvait réellement décider.

Or, dans la confusion actuelle, un gouvernement peut communiquer sur des réalisations dont il n'a pas déterminé le principe et, cinq ans plus tard, invoquer la continuité de l'État pour expliquer les limites de son propre programme. Les partis peuvent promettre dans des domaines où les principaux instruments ne leur appartiendront pas entièrement. Quant au citoyen, il reçoit un bilan consolidé de l'action publique sans toujours pouvoir reconstituer la chaîne de décision qui l'a produite.

Il faudrait donc accomplir un travail assez simple : cartographier le pouvoir réel.

Pour chaque grande politique publique, six questions suffiraient : Qui fixe l'orientation ? Qui arbitre ?  Qui finance ? Qui exécute ? Qui peut modifier la trajectoire ? Qui répond du résultat ?

Les réponses ne seraient probablement pas identiques selon les domaines.

Dans certains cas, l'orientation stratégique relève clairement du Conseil des ministres, que la Constitution place sous la présidence du Roi et auquel participent le Chef du gouvernement et les ministres. Dans d'autres, le gouvernement possède une latitude beaucoup plus large : le Conseil de gouvernement délibère des politiques publiques et sectorielles, des projets de loi, du projet de loi de finances avant son dépôt au Parlement, ainsi que de nombreux textes réglementaires.                         Le Chef du gouvernement exerce le pouvoir réglementaire et dispose d'un pouvoir de nomination, sous réserve des compétences attribuées au Conseil des ministres.

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Entre ces deux espaces existe toute une zone de pouvoirs partagés, de stratégies héritées et de décisions dont l'exécution s'étend sur plusieurs législatures.

C'est cette géographie qu'il faut rendre visible.

Elle permettrait d'abord de rendre justice au gouvernement. On ne devrait pas lui demander de répondre politiquement de décisions sur lesquelles sa capacité d'arbitrage est faible ou inexistante.

Mais la réciproque est tout aussi importante. Une fois son périmètre identifié, le gouvernement ne pourrait plus invoquer indistinctement « les contraintes » pour expliquer ses résultats. Là où la Constitution lui donne les instruments, où l'administration est à sa disposition, où il exerce le pouvoir réglementaire et où ses ministres sont responsables de l'exécution de la politique gouvernementale dans leurs secteurs, la responsabilité doit pouvoir être pleinement établie.

La même exigence vaut pour l'État.

Une part croissante de l'action publique est justifiée par le temps long, la continuité stratégique et la compétence technique. Ce choix peut se comprendre. Mais la compétence revendiquée ne saurait devenir une immunité d'évaluation.

Si certains choix sont protégés des fluctuations électorales parce qu'ils relèvent d'une vision plus longue, leurs résultats doivent précisément pouvoir être appréciés sur cette durée. Un grand investissement ne se juge pas seulement à son inauguration. Il possède un coût, un financement, un taux d'utilisation, un rendement économique, des effets territoriaux et des conséquences sur les capacités productives du pays. Une stratégie industrielle se mesure à ce qu'elle transforme réellement. Une politique territoriale à ce qu'elle modifie dans les territoires.

Le temps long n'abolit pas la reddition des comptes.

C'est d'ailleurs la logique même de l'article premier de la Constitution : responsabilité et reddition des comptes doivent aller ensemble. Cette règle ne devrait connaître ni privilège technocratique ni exception électorale.

À chacun le bilan correspondant au pouvoir qu'il exerce réellement.

Cette clarification permettrait de sortir de l'opposition trop commode entre, d'un côté, des institutions supposées compétentes parce qu'elles s'inscrivent dans la continuité et, de l'autre, des élus auxquels reviendrait la responsabilité politique générale. La compétence se démontre par les résultats. La légitimité électorale n'exonère pas davantage de la performance.

Un gouvernement ne devrait pas être jugé comme s'il disposait librement de l'ensemble des moyens de l'État. Mais il ne devrait pas davantage pouvoir abriter ses propres insuffisances derrière les contraintes du système.

Nous commencerions alors à disposer de bilans différenciés plutôt que d'un bilan indistinct du pays.

La question pertinente devient beaucoup plus précise : quel pouvoir le gouvernement exerce-t-il réellement ?

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Elle vaut aussi pour les programmes électoraux. Une promesse relevant clairement du pouvoir gouvernemental devrait engager pleinement celui qui la formule. Une promesse dépendant d'une décision stratégique partagée devrait être présentée comme telle. Une réalisation relevant du temps long de l'État ne devrait pas être automatiquement transformée en dividende électoral.

La Constitution de 2011 avait établi une certaine articulation entre orientation stratégique, pouvoir exécutif, programme gouvernemental et reddition des comptes. Quinze ans plus tard, la distribution effective de l'initiative et de l'arbitrage a évolué. Il devient légitime de demander si la géographie réelle du pouvoir correspond encore suffisamment à celle de la responsabilité organisée par le texte constitutionnel.

Ce n'est pas une querelle institutionnelle. C'est une question démocratique.

Avant de demander au prochain gouvernement ce qu'il promet, sachons précisément ce qu'il pourra décider. Avant de l'exonérer de ses résultats, identifions ce qui dépend véritablement de lui. Et lorsque le pouvoir se trouve ailleurs, appliquons exactement la même règle.

Alors seulement pourra commencer la question suivante : que pourrait faire le gouvernement du pouvoir qui lui reste ?

*Adnan Debbarh enseigne les Relations Internationales et la Géopolitique à l'ISCAE.